Betalen naar gebruik: nieuwe ronde nieuwe kansen?

Sinds 2016 geldt in België de vrachtwagenheffing. Nederland heeft inmiddels vergevorderde plannen voor een soortgelijke maatregel. Vanaf 2022 voert het hoofdstedelijk gewest Brussel, ijs en weder dienende, ook een ‘betalen naar gebruik’-heffing in voor lichte voertuigen. En Nederland? Na een decennium waarin er van rekeningrijden voor personenauto’s letterlijk geen sprake kon zijn, lijkt het draagvlak ineens groot genoeg. Hoog tijd dus voor een NM Magazine-themanummer over Betalen naar gebruik.

Laten we eerst definiëren waar we het precies over hebben. Met rekeningrijden, kilometerheffing, cordonheffing, prijsbeleid en betalen naar gebruik doelen we in dit themanummer op een belastingsysteem waarbij weggebruikers niet (voornamelijk) betalen voor het bezit, maar (voornamelijk) betalen voor het gebruik van de auto, bestelbus of vrachtauto. De vorm kan verschillen – een kilometerheffing is weer anders dan een cordonheffing – maar die sterke nadruk op het belasten van het gebruik is hoe dan ook kenmerkend. Een ander belangrijk aspect is dat rekeningrijden een echt beleidsinstrument is: het wordt nooit ‘zomaar’ ingevoerd, maar altijd met een reden. Om congestie tegen te gaan bijvoorbeeld, of om de uitstoot terug te dringen.

Daarom zien we brandstofaccijnzen niet als rekeningrijden. Ook tolheffingen waarmee overheden de aanleg en het onderhoud van een weg financieren, zoals je die veel in bijvoorbeeld Frankrijk ziet, vallen wat ons betreft niet onder het concept. In beide gevallen betaal je natuurlijk ‘naar gebruik’, maar de heffingen worden niet als beleidsinstrument ingezet en het zijn eerder extra belastingen dan dat ze het hart van het belastingstelsel vormen.

Overigens kun je met het oog op het aspect beleid het principe van ‘betalen naar gebruik’ ook breder trekken. Parkeerbeleid is immers net zo goed een instrument waarbij de prijs als stuurmiddel wordt ingezet. Op termijn is die sturing ook met Mobility as a Service denkbaar. Zie hiervoor de bijdragen van Stelling en Van Amelsfort.

Lange geschiedenis
Terug naar het echte rekeningrijden. Zoals gezegd is dit in België al voor een deel van het verkeer ingevoerd: sinds 2016 geldt daar de kilometerheffing Viapass voor vrachtauto’s. In Nederland gaat het ook van zo’n vrachtwagenheffing komen, al is de invoering ervan onlangs nog vooruitgeschoven van 2024 tot 2027. Hierover schrijven Van Bekkum en De Ceuster.

Maar hoe staat het met het rekeningrijden voor personenauto’s? Zo’n heffing is alleen al vanwege het aandeel personenauto’s in het geheel, veel ingrijpender dan een vrachtwagenheffing. In het hoofdstedelijk gewest Brussel zijn de plannen heel concreet en wordt er uitgegaan van invoering vanaf 2022. Zie het artikel van De Ceuster. Internationaal is er ook al veel gebeurd, hoewel het nog vaak gaat om de ‘eenvoudiger’ variant van een cordonheffing, waarbij je betaalt om een bepaald gebied (stadscentrum bijvoorbeeld) binnen te gaan. Zie Van Amelsfort en De Ceuster.

Nederland daarentegen heeft alleen nog een geschiedenis van ‘onderzoek doen naar’. Zo kwam minister Tineke Netelenbos van kabinet-Kok II in 1999 met het plan Rekeningrijden, een systeem voor specifiek de Randstad met tolpoortjes op snelwegen. Twee jaar en 200 miljoen gulden ontwikkelkosten later trok ze de stekker eruit: politiek bleek de operatie een brug te ver.

Een jaar later, in 2002, liet een interdepartementale werkgroep alweer onderzoek doen naar nota bene een landelijke kilometerheffing. Minister Karla Peijs van kabinet-Balkenende II omarmde het idee en kwam in 2005 met het project Anders betalen voor mobiliteit. De tolpoortjes waren vervangen door kastjes in de auto en er werd ingestoken op een differentiatie van de heffing naar tijd, plaats en milieukenmerken van het voertuig.
Peijs’ opvolger Camiel Eurlings werkte alles verder uit en kreeg in 2007 groen licht van de ministerraad. Eind 2009 bereikte het kabinet Balkenende-IV zelfs een akkoord over het gemiddelde tarief per kilometer, met variaties naar tijd en plaats. Het grote publiek – lees: de achterban van De Telegraaf en ANWB – begon echter steeds luider te protesteren. Eurlings maakte een draai en trok in 2010 zijn handen van Anders betalen af. Onder Rutte-I werd het project definitief ter aarde besteld en heette rekeningrijden ineens ‘het r-woord’.

Nieuwe ronde nieuwe kansen
Maar sinds 2019 waait de wind uit een andere hoek. Het kabinet-Rutte III gelastte dat jaar een onderzoek naar de mogelijkheden van een budgetneutraal systeem voor, zoals het inmiddels heet, Betalen naar gebruik. Deze studie wordt in de huidige kabinetsformatie meegenomen, zodat een nieuw kabinet een besluit kan nemen over een eventuele invoering.

Vanwaar de koerswijziging? Het terugdringen van congestie en de uitstoot door verkeer zullen zeker hebben meegewogen, maar deze argumenten zijn allesbehalve nieuw. Wat de boel mogelijk wel heeft doen kantelen, is het belastingprobleem van de elektrische voertuigen (EV’s). Die elektrische auto willen we om klimaatredenen heel graag, maar elke EV erbij betekent ook minder inkomsten uit BPM, motorrijtuigenbelasting en accijns op fossiele brandstoffen. Dat kan de staatskas op termijn miljarden per jaar schelen, is al becijferd. Een kilometerheffing zou een geschikte manier zijn om dat gat te dichten.

Dit verklaart in ieder geval het opmerkelijke rijtje aan varianten dat in het onderzoek is meegenomen. Niet alleen de gebruikelijke heffingen voor álle motorvoertuigen, al dan niet gedifferentieerd naar locatie en tijd, zijn doorgerekend, maar ook een variant die uitsluitend elektrische voertuigen belast, zonder differentiatie.

Wat als?
Puur verkeerskundig gezien is het te hopen dat Nederland een ‘echte’ kilometerheffing krijgt, optimaal gedifferentieerd. De berekende effecten van zo’n ingreep op bijvoorbeeld congestie en uitstoot liegen er niet om, zo blijkt uit de toelichting op de varianten in de bijdrage van Meurs en Haaijer. Ook de ervaringen internationaal laten zien dat heffingssystemen die zich op congestie richten, het effectiefst zijn. Maar of het daar in Nederland van komt?

Een blik op de verkiezingsprogramma’s leert dat D66, GroenLinks, ChristenUnie, Partij voor de Dieren, SP en PvdA vóór een kilometerheffing voor alle lichte motorvoertuigen zijn, waarbij in ieder geval de eerste vier de heffing ook specifiek tegen congestie willen inzetten (spitsheffing). VVD en CDA willen een heffing voor uitsluitend elektrische auto’s. PVV wil helemaal geen heffing.
Uitgaande van de programma’s en de verkiezingsuitslag lijkt de kans reëel dat er in ieder geval een vorm van rekeningrijden zal worden uitgewerkt: óf een ‘echte’ kilometerheffing óf de EV-variant. Hoe dit aan de onderhandeltafel uit gaat pakken, is afwachten.

Laten we beide paden kort doornemen. Zoals gezegd is de kilometerheffing met differentiatie naar locatie en tijd het effectiefst. Maar Nederland legt met zo’n landsbrede heffing de lat wel meteen heel hoog: de internationale ervaringen tot nu toe betreffen vooral steden en regio’s. Hoe doable is het om een volg- en controlesysteem voor een heel het land op te tuigen? Het lijstje falende Nederlandse ict-projecten is lang. Welke verzekering is er dat we het met Betalen naar gebruik beter doen?
Een ander punt is dat je met een nationale heffing ook (landelijke) gebieden betrekt die helemaal geen last hebben van files. Omdat de afhankelijkheid van de auto in dunbevolkte gebieden groter is, kan een kilometerheffing er zelfs ongunstig uitpakken. De oplossing voor de Randstad zou dan het probleem van de landelijke gebieden worden. Daar kun je op differentiëren, maar hoe dat moet en waar je de differentiatiegrenzen precies legt zonder dat het een borduurwerk wordt, zal nog even puzzelen zijn.

En de EV-variant? Wat congestie en uitstoot betreft worden we daar niet wijzer van. Zo’n regeling kan de zo gewenste uitrol van de elektrische auto zelfs afremmen, afhankelijk van het gekozen kilometertarief. Aan de andere kant: een systeem optuigen voor die paar procent aan EV’s, zonder verdere differentiaties, klinkt als een veel minder complexe ict-klus. Bovendien heb je met een EV-heffing, slinks geredeneerd, het concept kilometerheffing in ieder geval binnen. Autorijdend Nederland kan eraan wennen en kijken hoe het voelt – met vaak positieve gevolgen, aldus Van Amelsfort en De Ceuster in hun bijdrage – en dan kan je het heffingssysteem altijd nog uitbreiden en differentiëren.

Regie
Welke variant het ook zou worden, een goede regie van overheidswege is essentieel. Zoals geldt voor elke beleidswijziging, worden beoogde effecten vrijwel altijd vergezeld door een paar ongewenste bijeffecten. We noemden net al de mogelijke negatieve impact van een kilometerheffing op landelijke gebieden. Een ander voorbeeld: stel dat je met Betalen naar gebruik de spits duurder maakt, dan zou je forensen die nauwelijks een auto-alternatief hebben, extra benadelen. Je moet dus flink aan de slag met de werkgeversaanpak (thuiswerken, variabele werktijden enzovoort) om ook die auto-afhankelijken de gelegenheid te bieden de spits te mijden.

Denk ook aan het ‘bijeffect’ dat de focus van rekeningrijden op auto-gebruik, de belasting voor auto-bezit vanzelf goedkoper maakt. Eén uitgangspunt is immers budgetneutraliteit, dat een nieuwe regeling de belastingdruk voor de burger niet mag laten stijgen. Dat goedkopere autobezit is voor de burger een uitkomst, maar je rijdt daarmee wel (stads)gemeenten in de wielen die het autobezit met parkeer- en deelautobeleid juist terug willen dringen.

Er is dus regie nodig om de problematiek integraal te benaderen, zodat eventuele ongewenste bijwerkingen worden gecorrigeerd. Dat wordt een puzzel op zich, wat wederom pleit voor een bescheidener insteek, zoals de EV-variant of een (nog niet doorgerekende) regionale variant gericht op alleen probleemgebieden. Beter eenvoudig beginnen en dan uitbouwen, dan weer een plan dat het niet haalt – of erger nog, een dure implementatie die faalt.

_____

De auteurs
Edwin Kruiniger en Casper Stelling zijn (gast)redacteur van NM Magazine.