Dát ons wegennetwerk weerbaarder moet worden, is duidelijk. Maar hoe pakken we dat aan? Welke maatregelen kunnen wegbeheerders treffen? En wat is de rol van verkeersmanagement hierin? Voor deze bijdrage duiken de auteurs dieper in de Europese CER-richtlijn – en staan ze stil bij de lange lijst aan acties en maatregelen die nodig zijn om de infrastructuur in Nederland weerbaar en veerkrachtig te houden.
Met de Europese CER-richtlijn, de Critical Entities Resilience Directive, krijgt weerbaarheid eindelijk de urgentie die het verdient. Als het gaat om de sector Vervoer, deelsector Weg, zijn het onder meer de ‘wegenautoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het verkeersbeheer’ die hiermee aan de slag moeten, lezen we in de richtlijn. Wat komt daarbij kijken?
Assetmanager en verkeersmanager
Laten we eerst stilstaan bij dat begrip ‘verkeersbeheer’. Enerzijds slaat dit op het beheer van de wegen zelf, oftewel: de wegenautoriteit in zijn rol als assetmanager. Het doel is ervoor te zorgen dat de fysieke staat van de weg en alle kunstwerken op orde is.1Dat is vergelijkbaar met de rol infrastructuurbeheerders in de sector Vervoer, subsector Spoor, in de CER-richtlijn. Maar onder verkeersbeheer – in de Engelse tekst staat traffic management control – verstaan we natuurlijk ook het beheer van het verkeer op de weg: de wegenautoriteit als verkeersmanager.
Wie precies de wegenautoriteiten zijn die de CER-richtlijn op moeten pakken – de richtlijn noemt deze verantwoordelijke partijen de ‘kritieke entiteiten’ – is aan elke lidstaat om te bepalen. Afgaande op een eerder beleidsplan Crisisbeheersing van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is de kans groot dat het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van IenW een coördinerende rol krijgt. Maar voor de uitvoering zijn het toch vooral de wegbeheerders die aan de slag moeten: Rijkswaterstaat, provincies en gemeenten in hun dubbelrollen als assetmanager en verkeersmanager.
Rijkswaterstaat zal in dit rijtje de zwaarste taak krijgen, omdat rijkswegen nu eenmaal veel verkeer verwerken. Maar voor weerbaarheid zijn ookzeker provincies en gemeenten nodig. Via hun wegen lopen immers de first & last mile van ritten over rijkswegen. Ook kunnen hun wegen bij calamiteiten dienen als tijdelijk alternatief voor rijkswegen.
Verantwoordelijkheden
Dan de taken in het kader van de CER-richtlijn. De kritieke entiteiten zijn verantwoordelijk voor 1) een risicobeoordeling en ze hebben 2) een zorgplicht en 3) een meldplicht.
Die meldplicht spreekt voor zich: kritieke entiteiten moeten eventuele incidenten binnen 24 uur melden, zodat de ‘bevoegde autoriteiten’ snel en adequaat kunnen reageren en indien nodig direct kunnen opschalen.
Maar interessanter voor dit artikel zijn de eerste twee plichten. Voor de risicobeoordeling moet de kritieke entiteit alle relevante dreigingen die hun dienstverlening kunnen verstoren, inventariseren en duiden: wat is het risico, hoe groot is dat risico en wat is de mogelijke impact als het misgaat? Voorbeelden van die dreigingen zijn ernstige ongevallen, natuurrampen en aanslagen. De wegenautoriteiten kunnen bij hun risicobeoordeling gebruikmaken van bestaande dreigingsevaluaties van hun vakminister, maar ze kunnen ook putten uit andere bronnen. In Nederland zijn dat bijvoorbeeld de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid, Deltabeslissing Ruimtelijke Adaptatie, het Dreigingsbeeld Statelijke Actoren en het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland.
Uit die risicobeoordeling volgt de zorgplicht. Met de risico’s in beeld moeten de kritieke entiteiten maatregelen nemen om incidenten die (in dit geval) het wegverkeer kunnen verstoren zoveel mogelijk te voorkomen, de gevolgen – als ze zich tóch voordoen – te beperken en daarvan ook weer zo spoedig mogelijk te herstellen. Juist omdat de dreigingen breed en gevarieerd zijn, valt hier al snel een hele serie aan taken en acties onder. Bij onze deelsector wegverkeer zal dat minimaal het volgende omvatten.
Kritieke infrastructuur op orde houden
De infrastructuur, zoals een brug of viaduct, moet extra verkeer bij calamiteiten of een zwaar militair transport probleemloos kunnen dragen. Dit is een typische assetmanagementtaak.
Ook de ITS-systemen moeten op orde zijn. Als bijvoorbeeld gemeentelijke of provinciale verkeersregelinstallaties onderdeel zijn van een maatschappelijk belangrijke route, moeten de betreffende wegbeheerders hun functioneel beheer goed organiseren.
Bescherming kritieke infrastructuur
Bermen van snelwegen op de Veluwe zijn vrij van bomen, zodat eventuele bosbranden niet tot aan de snelweg kunnen komen en er bij een storm geen bomen op de rijbaan vallen.
Om te voorkomen dat tunnels onderlopen, worden ze vaak voorzien van drempels, bergingskelders en pompen van voldoende capaciteit. Voor tunnels geldt dat vrachtverkeer met bepaalde gevaarlijke stoffen verboden zijn, om de kans op grote explosies na bijvoorbeeld een verkeersongeval te voorkomen.
Bij extreme hitte kan het voor beweegbare bruggen nodig zijn om de brugdekken nat (= koel) te houden, zodat die nog gewoon open en dicht kunnen.
Een laatste voorbeeld van bescherming is toegangscontrole. De tijd dat onbevoegden eenvoudig de bedienzaal van een verkeerscentrale konden betreden, ligt gelukkig alweer twee decennia achter ons.
Gevolgen incidenten beperken
Denk aan fysieke maatregelen als brandwerende wanden en vluchtwegen in tunnels en calamiteitendoorsteken op snelwegen. Maar het gaat ook om verkeersmanagementmaatregelen als incidentmanagement, de inzet van uitwijkroutes, het grootschalig afkruisen van rijstroken of rijbanen en verkeersinformatie (zoals stormwaarschuwingen).
In Nederland zal hierbij al snel sprake zijn van een regionale samenwerking van wegbeheerders. Dat onderstreept het belang van de regiodesks in de verkeerscentrales van Rijkswaterstaat.
Herstellen na incidenten
Als zich een incident heeft voorgedaan en er is infrastructuur beschadigd, er ligt iets op de weg, er is toch een tunnel ondergelopen enzovoort, dan moeten er aannemers klaarstaan om die schade zo snel mogelijk te herstellen. Dit vereist strakke serviceafspraken.
Personeel bewust maken
Het succes van bovenstaande maatregelen staat of valt bij de kennis, het bewustzijn en de vaardigheden van personeel en hulpdiensten. Om hen daarbij te helpen zijn opleidingen, trainingen en oefeningen nodig.
De bijdrage van verkeersmanagement
Deze lijst met taken en acties is láng. Veel betreft de assetmanagementrol en gaat om de beschikbaarheid van de infrastructuur. Maar in het deel over gevolgen beperken, duikt ook nadrukkelijk verkeersmanagementop.
Dat is niet voor niks. Bij dreigende of daadwerkelijke incidenten is er letterlijk behoefte aan bewegingsruimte. Hulpdiensten moeten snel naar de locatie van de calamiteit toe kunnen. Slachtoffers of mensen die gevaar lopen, moeten zo snel mogelijk het gebied van de calamiteit verlaten. Ook moet de kritieke entiteit ervoor zorgen dat ‘wegcapaciteitsuitval’ in het getroffen gebied niet tot bovenmatige verkeersproblemen elders leiden: dat moet vlot en veilig om het gebied heen worden geleid.
Met verkeersmanagement kunnen we daarvoor drie generieke services inzetten: instroom beperken, uitstroom bevorderen en rerouten.
Instroom beperken
Bij calamiteiten is instroom beperken een van de eerste acties: voorkom dat er (extra) mensen op de plaats of het gebied van het incident of de calamiteit komen. Maatregelen zijn rode kruizen, verkeerslichten op rood en slagbomen: de middelen die we ook voor tunnelmanagement inzetten. De vraag is wel of en zo ja hoelang weggebruikers zich hierdoor laten tegenhouden. Bij grotere calamiteiten is waarschijnlijk de hulp van de politie of de Koninklijke Marechaussee nodig.
Uitstroom bevorderen
Uitstroom bevorderen komt bij incidenten of calamiteiten vaak neer op het herverdelen van capaciteit. Op het hoofdwegennet kunnen we relatief eenvoudig en snel stroken of rijbanen afzetten voor gebruik door specifieke, duidelijk herkenbare doelgroepen als hulpdiensten of militair transport. Naleving is ook hier een aandachtspunt, maar met aanvullende communicatie en vooral handhaving is dit een effectief instrument.
Een andere maatregel om de uitstroom op het hoofdwegennet hoog te houden, is het afsluiten van toeritten. Deze drastische maatregel zal wel fysiek of met de inzet van verkeersregelaars, politie of militairen moeten worden afgedwongen.
Een mogelijkheid is ook om de capaciteit in de tegenrichting te benutten. Lokaal beschikken we daarvoor over de CaDo’s, de calamiteitendoorsteken. Voor evacuaties bij extreem hoogwater is al eens onderzocht of de capaciteit op deze manier verdubbeld kan worden.2Zie A toolbox with ideas to improve the effectiveness of our roads during an evacuation, Vermeij en Birnie, 2007, via edepot.wur.nl/139620. Dat kan, zo leert het onderzoek, maar in het reguliere arsenaal van verkeersmanagementmaatregelen ontbreekt het instrumentarium om dat veilig en vlot te doen. Daar is dus ook (stevige) personele inzet voor nodig.
Op het provinciale en gemeentelijke wegennet hebben we vrijwel alleen de verkeersregelinstallaties als verkeersmanagementinstrument. Het is de vraag in hoeverre die snel aangepast kunnen worden aan sterk afwijkende verkeersstromen. Zelfs als dat lukt, is er nog de geloofwaardigheid. Stel dat je dwarswegen heel lang rood houdt om de stroom evacuerend verkeer op de hoofdrichting op gang te houden. Wordt dat dan geaccepteerd door de wachtenden op de dwarswegen die net zo goed snel weg willen? In de praktijk zal ook in deze situatie personele inzet nodig zijn.
Rerouten
Met rerouten kun je weggebruikers bij incidenten of calamiteiten letterlijk de juiste kant opsturen. Het belang hiervan mag niet onderschat worden. Uit studies weten we dat er substantieel meer mensen kunnen worden geëvacueerd als we verkeer slim over de beschikbare vluchtroutes verdelen, rekening houdend met de capaciteit van de verschillende routes.3Zie bijvoorbeeld Evacuatieberekeningen dijkring 8 (Flevoland) en dijkring 44 (Kromme Rijn), 2009, Goudappel, in opdracht van Rijkswaterstaat Waterdienst.
Normaal hebben we hiervoor navigatiediensten als Google Maps, TomTom en Flitsmeister. Maar wijzen die wel de juiste, gewenste weg? En zijn ze tijdens een calamiteit nog in de lucht?
Gelukkig is er ook de radio. In combinatie met bewegwijzering en de U-borden is dat een robuuste terugvaloptie.
Stand van zaken
Hoever zijn we al met bovengenoemde verantwoordelijkheden en maatregelen? Dat is moeilijk te zeggen: er wordt nog gewerkt aan de invulling van de CER-richtlijn en mogelijk zal een deel van de plannen het label ‘vertrouwelijk’ krijgen.
Een paar losse observaties over de stand van zaken willen we wel maken. Bijvoorbeeld dat we in Nederland, internationaal bekeken, over een goede infrastructuur beschikken en die ook goed onderhouden. Veel van die wegen en kunstwerken zijn momenteel aan het eind van hun levensduur, dus die zullen binnen afzienbare tijd onder handen worden genomen. Dat er juist nu aandacht is voor weerbaarheid, komt dan ook goed uit: alle inzichten daaromtrent kunnen we in de ‘assetopgave’ meenemen.
Ook wat verkeersmanagement betreft hebben we een goede uitgangspositie: de verschillende wegbeheerderslagen werken al een paar decennia zeer goed samen. Eén uitvloeisel daarvan is dat we die benodigde omleidingsroutes al klaar hebben liggen: de regelscenario’s daarvoor staan in de toolDiego van het Nationaal Dataportaal Wegverkeer. We beschikken ook al jaren over omleidingsroutes met de ‘U-routeborden’.
Het is wel zaak om vérder te bouwen op die basis. Het onderhoud van de U-routes bijvoorbeeld is de afgelopen jaren wat versloft. Iets soortgelijks geldt voor de samenwerking tussen wegbeheerders. We stipten eerder het belang van regiodesks in de verkeerscentrales aan, maar die verworvenheid wordt momenteel behoorlijk afgebouwd. Gelet op de enorme opgave om het wegennetwerk weerbaar te maken, is het de vraag of dat wel zo verstandig is.
Tot slot
De basis in Nederland is goed: zowel het assetmanagement als het verkeersmanagement zijn prima. Toch zal het werken aan weerbaarheid veel tijd en geld kosten. Voor het vakgebied is dat natuurlijk ook een kans: het belang van verkeersmanagement én de samenwerking tussen wegbeheerders (= netwerkmanagement) kunnen weer eens goed in het zonnetje worden gezet en waar nodig uit de bezuinigingshoek worden getrokken. Aan wegbeheerders, universiteiten en bureaus de taak om deze kans te grijpen en actief mee te denken over en te werken aan weerbaarheid.
Want zoveel is toch wel duidelijk: de dreigingen zijn serieus, óók voor ons vakgebied. Alle reden om een paar grote stappen extra te zetten!
_____
De auteurs
Ir. Job Birnie is senior adviseur Verkeersmanagement bij Goudappel.
Ing. Paul van Koningsbruggen is directeur Mobiliteit bij Technolution en redacteur van NM Magazine.
Dr. Taoufik Bakri is senior onderzoeker bij TNO.
