Veel mensen zijn letterlijk beperkt in hun bewegingsvrijheid. Zij moeten onevenredig veel moeite doen om vanuit huis mensen, banen en voorzieningen te bereiken en bouwen daardoor niet zelden een flinke maatschappelijke achterstand op. Hoe kan zo’n mobiliteitsgerelateerde sociale uitsluiting ontstaan?
Mobiliteitsgerelateerde sociale uitsluiting is een probleem dat moet worden aangepakt – daar zijn alle overheden en vervoersorganisaties het wel over eens. Maar hoe vervelend is die uitsluiting? En wat verstaan we er precies onder?
Luz en Portugal
Om deze twee vragen te beantwoorden putten we uit het werk van de Braziliaanse onderzoekers Gregório Luz en Licinio Portugal, Understanding transport-related social exclusion through the lens of capabilities approach uit 2021. Zij deden een uitgebreid literatuuronderzoek en legden daarbij enkele interessante, nieuwe verbanden.
Meer bereikbaarheid zorgt voor een beter welzijn én voor nog meer bereikbaarheid. Omgekeerd geldt echter iets soortgelijks.
We bespreken kort twee schema’s uit de publicatie. Figuur 1 laat zien hoe belangrijk het is om in ieder geval een minimum aan bereikbaarheid – toegang tot mensen, banen en voorzieningen – te garanderen voor iedereen.1Luz en Portugal gebruiken in deze figuur de Capabilities Approach, een benadering die de Indiase econoom en filosoof Amartya Kumar Sen en Amerikaanse filosofe Martha Nussbaum eind vorige eeuw ontwikkelden. Deze focust op het welzijn dat een individu ervaart door wat hij daadwerkelijk doet en is, en door de dingen die hij desgewenst kan doen en zijn. Luz en Portugal zien bereikbaarheid ook als een capability, een kans of mogelijkheid. Volg het verloop van de pijlen en duidelijk is dat er sprake is van een zichzelf versterkend effect. Zo zal iemand voor wie hoger onderwijs goed bereikbaar is, dat onderwijs sneller volgen. Met een goede opleiding zal die persoon vervolgens makkelijker een goede baan vinden. Die banen zijn meestal doordeweeks en ‘van negen tot vijf’ en dus prima bereikbaar. Waarschijnlijk zal hij of zij zich ook een auto kunnen veroorloven, wat zijn toegang tot mensen, banen en voorzieningen verder vergroot. Meer bereikbaarheid zorgt dus voor een beter welzijn én voor nog meer bereikbaarheid.
Omgekeerd geldt echter iets soortgelijks. Stel dat dat hoger onderwijs voor diezelfde persoon niet of nauwelijks bereikbaar zou zijn geweest. Dan zou hij of zij minder snel hebben doorgeleerd, misschien genoegen hebben moeten nemen met werk ’s avonds, ’s nachts of in het weekend als er weinig ov rijdt, geen geld hebben gehad voor een auto enzovoort. Hier is sprake van een zichzelf versterkend negatief effect op welzijn en bereikbaarheid!
De voorbeelden zijn wat zwart-wit, maar ze maken wel duidelijk hoe belangrijk het is om vervoersongelijkheid tegen te gaan. Luz en Portugal stelden daarom een uitputtende lijst op met mogelijke vormen van mobiliteitsgerelateerde sociale uitsluiting, zodat goed duidelijk is waar we tegen strijden. Zie hiervoor figuur 2. Rechts staan tien vormen van uitsluiting en links de ‘domeinen’ die daarbij betrokken zijn. Is de ruimtelijke ordening niet inclusief genoeg? Ligt het probleem bij het vervoersysteem? Of hangt de uitsluiting samen met de (beperkte) kansen van een individu? In veel gevallen, kan het probleem op twee of zelf drie fronten ontstaan.
Dat maakt het ook zo complex om goed in te zetten op bereikbaarheid: er zijn veel uitsluitingsvormen én het probleem kan in verschillende domeinen ontstaan. Maar dat het moeilijk is, mag geen reden zijn om maar niets te doen. Daarom lopen we de vormen kort langs en stippen we per vorm mogelijke maatregelen aan.
> Uitsluiting van faciliteiten
Er is sprake van uitsluiting van faciliteiten als er geen voorzieningen als werk, school, zorg of winkels zijn waar iemand woont – of als de reistijd tot die faciliteiten simpelweg te groot is. Hoe groot ‘te groot’ is, is een maatschappelijke dan wel politieke afweging en zal ook per voorziening verschillen: een basisschool willen we dichterbij hebben dan bijvoorbeeld een universiteit.
Deze uitsluiting is puur een ruimtelijke-ordeningsprobleem. Een mogelijke aanpak is om bij ontwikkelprojecten een bepaalde norm of standaard op te leggen: welke (sleutel-) voorzieningen willen we binnen welk bereik hebben?
> Geografische uitsluiting
Geografische uitsluiting betekent dat er geen vervoersdiensten voorhanden zijn waar iemand woont. Of de beschikbare vervoersdiensten brengen iemand niet bij bijvoorbeeld de banen en voorzieningen die de persoon wil bezoeken. Deze uitsluiting betreft specifiek personenvervoer en zal dus vooral hen treffen die geen auto en/of geen rijbewijs hebben.
Ook hier kan een zekere normering een oplossing zijn: bepaal een minimumniveau voor de beschikbaarheid van vervoersdiensten en zorg ervoor dat dat overal gehaald wordt.
> Uitsluiting van ruimtes
Luz en Portugal doelen met deze vorm op bijvoorbeeld ‘gated communities’ zoals die in de VS en Zuid-Afrika bestaan: buurten waar je alleen in komt via een beveiligde ingang. Maar deze vorm kunnen we nog wat oprekken tot vervoersopties waarvan niet of onvoldoende duidelijk is dat ze door iedereen te gebruiken zijn. Denk aan bussen op grotere industrieterreinen: zijn die speciaal voor medewerkers of ook voor anderen? En zijn die deelauto’s en deelfietsen op het parkeerterrein van een bedrijf alleen voor medewerkers of mag iedereen ze gebruiken?
Partijen bewegen duidelijk en expliciet te maken wanneer een dienst publiek is, zou al schelen.
> Fysieke en cognitieve uitsluiting
Fysieke en/of cognitieve uitsluiting kan zowel de bebouwde omgeving als het vervoersysteem betreffen. Denk aan iemand die afhankelijk is van een rolstoel: de weg naar een bushalte kan door smalle of slecht onderhouden trottoirs een uitdaging zijn, maar ook het betreden van de bus en een geschikte plek vinden.
Hier zou universal design het streven moeten zijn. Andere doelgroepen hebben hier ook baat bij. Ouders met kinderwagens zijn bijvoorbeeld ook blij met een gelijkvloerse instap.
Ouders met kinderwagens zijn bijvoorbeeld ook blij met een gelijkvloerse instap.
> Tijdgebonden uitsluiting
Deze vorm doet zich voor wanneer het vervoersysteem een lage frequentie heeft, onbetrouwbaar is (onvoldoende punctueel) of niet rijdt op de gewenste tijden (nauwelijks vervoer in daluren, geen vervoer ’s nachts). Een andere vorm van tijdgebonden uitsluiting is dat de reis wel via het ov gemaakt kan worden, maar dat de lange reistijd – bij een halte komen, wachttijden, overstaptijden, reistijd zelf enzovoort – beperkend werkt.
Deze uitsluiting kan verholpen worden door eisen te stellen aan de dienstregelingen (of alternatieven) tijdens de nacht en het weekend. Wat de ov-reistijden betreft kan de auto als maatstaf dienen, door bijvoorbeeld te stellen dat een ov-rit niet langer mag duren dan 1,5 keer de tijd van dezelfde rit per auto.
> Uitsluiting door angst
Uitsluiting door angst heeft te maken met de angst voor criminaliteit en de perceptie van onveiligheid. Vooral vrouwen en ouderen hebben hier last van: ze durven misschien ’s avonds niet alleen over straat, mijden bepaalde wijken, voelen zich onprettig in voertuigen zonder zichtbare bestuurders (trein, metro) enzovoort.
Welke maatregelen hier nodig zijn, hangt erg af van de specifieke situatie. Betere verlichting kan al wonderen doen, maar elders is misschien cameratoezicht, handhaving of meer zichtbaar personeel in de voertuigen nodig. Uit onderzoek weten we dat vrouwen en ouderen vaak voor een beter beveiligd en verlicht station kiezen, ook als dat verder fietsen is.
> Informatiegebonden uitsluiting
Informatiegebonden uitsluiting doet zich met name voor bij het ov: er is dan bij een halte of op een perron geen of verkeerde informatie over vertrektijden, bestemmingen, eventuele storingen enzovoort. Het kan ook zijn dat er wel informatie wordt verstrekt, maar dat daarbij geen rekening is gehouden met bijvoorbeeld mensen met een auditieve of visuele beperking.
Ook hier geldt dat het goed zou zijn om normen en eisen te stellen: waar moet welke informatie op welke wijze(n) worden geboden?
> Economische uitsluiting
Er is sprake van economische uitsluiting als de kosten van het ov of de auto zo fors zijn, dat bepaalde reizen niet of minder worden gemaakt. Aan deze vorm van uitsluiting ligt vaak armoede, een laag inkomen en werkloosheid ten grondslag. Maar waar iemand woont is net zo bepalend. Wie in het stadscentrum woont, zal met wat wandelen en fietsen nog een redelijke toegang hebben tot voorzieningen. Buiten de stad ben je voor dezelfde voorzieningen sterk aangewezen op de (dure) auto. Wie dan een lager inkomen heeft, zal waarschijnlijk minder van die voorzieningen gebruik kunnen maken.
Generieke maatregelen als prijsverlagingen voor ov of auto zijn vaak onvoldoende – en in ieder geval zijn ze voor de overheid erg kostbaar. Beter is het om alleen de personen te helpen die gelet op hun persoonlijk omstandigheden daadwerkelijk economische uitsluiting ervaren. Oplossingen liggen ook niet altijd bij mobiliteitsbeleid.
> Digitale uitsluiting
Deze uitsluiting ontstaat door de digitale kloof. Denk aan een digibeet, iemand met te oude apparatuur, of aan iemand met geen of beperkt toegang tot internet. In al die gevallen kan het lastig zijn om een ov-reis te plannen en te boeken, een deelfiets, scooter of -auto te gebruiken en om überhaupt informatie over de vervoersmogelijkheden te verkrijgen.
Een mogelijke oplossing is om (informatie)diensten ook niet-digitaal aan te bieden.
> Uitsluiting wegens discriminatie
Uitsluiting op basis van discriminatie wil zeggen dat iemand plekken of vervoersvormen mijdt vanwege discriminatie op basis van gender, etniciteit, nationaliteit, leeftijd, sociaal niveau, religie enzovoort. Denk aan mensen die bepaalde locaties mijden omdat ze bovengemiddeld vaak aangehouden of gecontroleerd worden. Of aan ouderen die drukke plaatsen of vervoersdiensten mijden omdat anderen zich merkbaar ergeren aan hun wat tragere loop of handelingssnelheid.
De aanpak kan bestaan uit training voor bijvoorbeeld conducteurs, politie en handhavers. Een andere mogelijkheid is extra ondersteuning voor ouderen in de vorm van hosts en hostesses op stations.
Maatwerk
Duidelijk is dat mobiliteitsgerelateerde sociale uitsluiting een veelkoppig monster is. Zoals hierboven geschetst is voor alle ‘koppen’ een aanpak te bedenken en links en rechts gebeurt ook al het nodige. Maar van een echt geïntegreerde aanpak, inclusief prioritering en doordachte inzet van middelen, is nog geen sprake. Daar wordt wel hard aan gewerkt, bij overheden en aan de universiteiten.
Van een echt geïntegreerde aanpak, inclusief prioritering en doordachte inzet van middelen, is nog geen sprake.
Eén vraag die speelt, is hoe we het staande beleid objectief kunnen checken op inclusiviteit. Een mogelijke oplossing is om beleidsstukken – wetten, contracten, concessieovereenkomsten enzovoort – te analyseren op vermeldingen van sociale uitsluiting en inclusiviteitsmaatregelen. Dit laat zien wat er al gebeurt én wat de hiaten zijn in het beleid.
Het meten van de voortgang is een tweede punt. In principe gaat het bij mobiliteitsgerelateerde sociale uitsluiting niet alleen om de ritten die wel gemaakt worden, maar juist ook om de reizen die iemand wel wil maar niet kan maken. Toch kunnen veranderingen in feitelijk reisgedrag wel degelijk iets zeggen over de effecten van inclusiviteitsbeleid. Waar we dan precies op moeten letten en welke conclusies je wel en niet kan trekken op basis van waargenomen veranderingen, is nog voer voor onderzoek.
En dan zal er nog veel research nodig zijn naar de inclusiviteitsmaatregelen zelf. Bij het langslopen van de uitsluitingsvormen noemden we geregeld dat het stellen van eisen en normen kan helpen. Dit is in lijn met de gedachte van een ‘minimale bereikbaarheid’ of basisbereikbaarheid. Maar wat is dat minimum? Welke eisen stel je precies? Dat is uiteindelijk een politieke keuze, maar die politiek wil wel eerst weten welke ‘winst’ er met een zekere norm te halen is. Ook dat ligt op het bordje van onderzoekers wereldwijd.
Het zal nog even duren eer we alle finesses snappen van het fenomeen uitsluiting. Uiteraard hoeven overheden en vervoersbedrijven niet met de armen over elkaar te zitten tot alle kennis verworven is. We weten al het nodige, dus er kan ook al veel worden aangepakt. En als overheid, vervoersbedrijven en universiteiten goed blijven samenwerken aan inclusiviteitsvraagstukken, zal er de komende jaren vanzelf nog veel meer mogelijk zijn.
____
De auteurs
Dr. Matthew Bruno, Michael Tahmoressi MSc. en ir. Anne Durand zijn respectievelijk postdoctoraal onderzoeker, gastonderzoeker en deeltijd promovenda aan de TU Delft. Dr. ir. Niels van Oort is universitair hoofddocent OV en deelmobiliteit en co-directeur van het Smart Public Transport Lab van de TU Delft. In dit lab werken alle vier aan inclusieve mobiliteit. Zie ook nielsvanoort.weblog.tudelft.nl/inclusive-mobility.
