Multimodaal mobiliteitsbeleid implementeren in vier stappen

Het Landelijk Verkeersmanagementberaad werkt sinds 2018 aan een leidraad voor het uitwerken en implementeren van multimodaal mobiliteitsbeleid. In deze bijdrage bespreken de auteurs voor het eerst de belangrijkste stappen van deze leidraad. Maak kennis met het nieuwe ‘mGGB’.
 
Dinsdagmiddag, de avondspits. De verkeerslichtenspecialist van de gemeente fietst na een lange dag werken naar huis. Hij staat voor het rode fietslicht en kijkt om zich heen. Overal lange rijen met wachtende fietsers, voetgangers en auto’s. Een volle bus op weg naar het station staat in de rij met auto’s. Ongeduldig staart iedereen naar de verkeerslichten: wanneer springt het licht eindelijk op groen?

De wethouder heeft die ochtend gebeld. Het verzoek klonk simpel: regel dat die bus voortaan niet in de rij hoeft te wachten. Maar hoe pak je dat aan? Uit eerder onderzoek was al gebleken dat er geen ruimte was voor een vrije busbaan. Hij moet dus iets zien aan te passen aan de verkeersregeling. Maar wat betekent een ingreep in de regeling voor de andere verkeersdeelnemers? Staan de fietsers dan straks nog langer voor rood? En hoe functioneert het netwerk voor de auto als hij op deze plek aan de lichten sleutelt?
 

 
Dilemma’s
Veel wegbeheerders kampen met dit soort dilemma’s. De verschillende beleidssectoren binnen de gemeente hebben stuk voor stuk ‘eigen’ beleid gevormd – voor de auto, voor de fiets, voor het openbaar vervoer, voor het vrachtverkeer, voor hulpdiensten – en de wegbeheerders moeten dat maar zo goed mogelijk op straat zien implementeren. Op een gegeven moment is echter de ruimte op, zowel verkeerskundig (in een verkeerslichtenregeling) als fysiek (in het dwarsprofiel van de straat). Wegbeheerders komen er dan achter dat ze ook geen goede kaders hebben waarbinnen ze de discussies kunnen voeren en onderbouwde keuzes voor de ene dan wel andere modaliteit kunnen maken. En omdat er geen ‘regels’ zijn om in de complexe stedelijke omgeving een afweging te maken, blijft het bij ad-hocbeleid.

Vanuit het Landelijk Verkeersmanagementberaad, LVMB, is er daarom voor gekozen in deze kennisleemte te duiken. Samen met de wegbeheerders van de LVMB-werkgroep Stedelijk Verkeersmanagement en het CROW werken we sinds 2018 aan het opstellen van de bedoelde kaders: heldere ‘regels’ en handvatten om in herleidbare stappen multimodaal mobiliteitsbeleid uit te werken en te implementeren.

Multimodaal Gebiedsgericht Benutten
In een eerste stap in dit ontwikkelproces hebben we de randvoorwaarden vastgesteld voor de multimodale leidraad. Hierbij is flink geput uit de praktijkervaringen en specifieke wensen van de wegbeheerders die bij LVMB aan tafel zitten. Het gaat om de volgende voorwaarden:

  • Integraal. De aanpak moet integraal zijn, gericht op alle modaliteiten: auto, fiets, openbaar vervoer, maar bijvoorbeeld ook voetgangers, goederenvervoer en scheepvaart. Het ‘sectorale’ mobiliteitsbeleid moet verleden tijd zijn.
  • Doelgericht. Er moet gewerkt worden vanuit een goed inzicht in de oorzaak en omvang van de mobiliteitsproblemen.
  • Haalbaar. Binnen de aanpak moet de haalbaarheid voorop staan. Het eindplaatje (waar werken we aan) moet realistisch zijn.
  • Toetsbaar. Volgend uit het voorgaande punt moet de aanpak ook oog hebben voor de toetsbaarheid. Alleen zo kan het beleid gecontroleerd en gecorrigeerd worden.
  • Werkbaar. De aanpak moet heldere handvatten meegeven aan de personen die verantwoordelijk zijn voor het uitwerken en implementeren van het beleid.

Op basis van deze punten hebben we als werkgroep besloten om de vaak toegepaste en gestandaardiseerde methodiek Gebiedsgericht Benutten Plus (GGB+) te gebruiken als vertrekpunt voor de leidraad. GGB+ is opgenomen in het Handboek Verkeersmanagement en heeft veel wegbeheerders geholpen om het verkeersbeleid te vertalen ‘naar de kaart’ en knelpunten in beeld te brengen. Weliswaar is de methodiek ooit ontwikkeld voor specifiek autobeleid, maar de principes van deze aanpak zijn voldoende generiek om ook te gebruiken voor multimodaal beleid.

Het doel van dit multimodale GGB, kortweg mGGB, is om vanuit het beleid concrete uitgangspunten op te stellen voor het maatregelontwerp. Dit ontwerp kan een nieuw infra-ontwerp zijn, het ontwerp van een nieuw verkeersmanagementsysteem of oplossingen met mobiliteitsmanagement.
Het implementeren van het beleid met deze oplossingsrichtingen is overigens geen onderdeel van de scope. Bij multimodale problemen in een stedelijke omgeving zal het er vaak op neer komen dat een mix van oplossingsrichtingen het gewenste resultaat zal geven.

Vier hoofdstappen
De verschillende (hoofd)stappen van de nieuwe aanpak staan schematisch weergegeven in figuur 1. Links verzamelen we vanuit het beleid de benodigde informatie om rechts in het schema tot een gedegen implementatie van het beleid te komen.
 

Figuur 1: Schematische weergave van de vier (hoofd)stappen van het nieuwe, multimodale Gebiedsgericht Benutten.

 
Het opstellen van de multimodale netwerkvisie (1) heeft als doel het multimodale beleid van een gemeente of regio te vertalen naar de kaart en het gewenst functioneren in beeld te brengen. In de netwerktoetsing en aanpak (2) wordt de haalbaarheid van de multimodale visie getoetst. Ook wordt voor de knelpunten bepaald welke oplossingsrichtingen opportuun zijn en welke aanpak daarbij hoort. Met een netwerkanalyse (3) wordt de thermometer in het netwerk gestoken. Welke kwaliteit kan worden geleverd, wat is de oorzaak en omvang van de knelpunten en waar bevindt zich de ruimte en krapte in het netwerk? De projectuitgangspunten (4) ten slotte zijn een uitwerking van de beleidsuitgangspunten en dienen als input voor het maatregelontwerp, zoals de onderlinge prioritering van modaliteiten op trajecten of kruispunten en de omstandigheden waaronder er van de volgorde mag worden afgeweken (dienstregeling, tijdstip van de dag, weer enzovoort).

In het onderstaande staan we wat uitgebreider stil bij de eerste drie hoofdstappen.
 

1. Multimodale netwerkvisie

De basis van de multimodale aanpak blijft een duidelijke visie op het functioneren van het netwerk. Zo’n netwerkvisie stellen we op aan de hand van een aantal belangrijke (tussen)producten.

  • Beleidsuitgangspunten. Wat zijn de beleidsdoelstellingen per modaliteit? Hoe worden modaliteiten onderling geprioriteerd? En in welke (locatie-afhankelijke) gevallen mag van deze prioritering worden afgeweken?
  • Routering en prioriteiten. Hier brengen we de voorkeurroutes en alternatieve routes naar de belangrijke bestemmingen in kaart. Van daaruit kan het relatieve belang (prioriteit) van een netwerkdeel worden bepaald.
  • Functies vanuit bereikbaarheid. In profielen wordt het gewenst functioneren van netwerkdelen kwalitatief beschreven. Bijvoorbeeld: ‘Op een HOV-as wordt een snelle en betrouwbare ov-verbinding aangeboden tussen de kerngebieden in de stad’, ‘Op een doorfietsroute wordt een comfortabele, snelle en veilige fietsverbinding aangeboden over langere afstanden’ enzovoort. Deze functieprofielen worden geprojecteerd op het netwerk: de functiekaart.
  • Referentiekader. In dit kader leggen we de kwaliteitseisen per functie vast: het gewenst functioneren, zoals beschreven in de functiekaart, wordt met behulp van de beschikbare databronnen gekwantificeerd. Per wegtype (functie) bepalen we kwaliteitseisen, zodat het opgestelde beleid toetsbaar wordt. Overigens geldt voor alle modaliteiten dat we hiervoor in de praktijk nog een flinke (meet)slag moeten maken.

Deze tussenproducten werken we voor elke modaliteit afzonderlijk uit. Na elke stap bekijken we in een synthese hoe de modaliteiten interacteren en of bijstellen al nodig is – zie figuur 2. Stel bijvoorbeeld dat we in deze synthese constateren dat er over een bepaald netwerkdeel voorkeurroutes lopen voor een Hoogwaardige Openbaar Vervoer-verbinding, voor een belangrijke autoverbinding en voor een hoofdfietsroute. Er kan op dat moment al besloten worden om de routering voor een van de modaliteiten aan te passen of om het aantal conflictpunten tussen de modaliteiten te verminderen.

 

Figuur 2: De netwerkvisie wordt eerst per modaliteit bepaald. Daarna volgt de synthese.

 

2. Netwerktoetsing en aanpak

De netwerktoetsing is in vergelijking met het oude GGB nieuw. Het toevoegen van deze stap heeft alles te maken met het feit dat de multimodale problematiek, zeker in een stedelijke omgeving, complex is om te analyseren én om op te lossen. Immers, de inzet van maatregelen heeft invloed op het functioneren van alle modaliteiten en de kans bestaat dat de netto-effecten van een bepaalde maatregel negatief uitpakken. De oplossingsrichtingen moeten daarom vanuit een multimodaal perspectief worden uitgewerkt.

In de netwerktoetsing brengen we met de resultaten van de netwerkvisie (functiekaart en referentiekader) eerst het ruimtegebruik per modaliteit in beeld. Past het wensbeeld uit de netwerkvisie in het huidige netwerk? De toetsing kan plaatsvinden op basis van kentallen, modeluitkomsten, databronnen, expert judgement enzovoort. Deze toetsing hoeft niet al te gedetailleerd te worden uitgevoerd – als maar duidelijk wordt of de netwerkvisie haalbaar is. Wanneer blijkt dat de ruimte onvoldoende is (of in de toekomst wordt) om de netwerkvisie te realiseren, is er sprake van een beleidsmatig knelpunt.

Om zulke beleidsmatige knelpunten op te lossen gebruiken we zogenaamde generieke services. Er wordt gewerkt van zoet naar zuur: in eerste instantie kiezen we services om modaliteiten te faciliteren, daarna indien nodig services die (minder hoog geprioriteerde) modaliteiten ‘terugdringen’. Het resultaat van deze stap is tweeledig:

  • Met een aanpassing in de netwerkvisie kan het knelpunt wellicht worden voorkomen. Denk hierbij aan het omleggen van voorkeurroutes of het bijstellen van onrealistische hoge kwaliteitseisen.
  • Met een multimodale aanpak kan het knelpunt worden opgelost. Gezamenlijk wordt de meest opportune (mix van) oplossingsrichtingen bepaald – bijvoorbeeld mobiliteitsmanagement, gecoördineerd netwerkbreed verkeersmanagement, optimalisatie logistieke stromen, ketenmobiliteit of herinrichting.

Praktijkvoorbeeld: Fietsers rond de Coolsingel
Hoe dat in de praktijk verloopt, bekijken we aan de hand van een voorbeeld: een beleidsmatig knelpunt rond de Coolsingel in Rotterdam. Op deze locatie blijkt het niet mogelijk om fietsers de gewenste kwaliteit te bieden. Voor de noord-zuid fietsbewegingen zijn de routes A en B de voorkeurroutes, terwijl in de praktijk de meeste fietsers vanuit het zuiden de route C recht door de Coolsingel nemen – zie figuur 3. Maar op de Coolsingel hebben de voetgangers de hoogste prioriteit, wat ten koste gaat (of in de toekomst zal gaan) van de kwaliteit voor de fietsers.

 

Figuur 3: Route A en B zijn de voorkeurroutes voor fietsers, maar de meeste fietsers kiezen voor route C over de Coolsingel. Daar is sprake van een beleidsmatig fietsknelpunt.

 

Met de gemeente Rotterdam zijn de volgende oplossingsrichtingen besproken voor deze situatie. Oplossing één is dat we het gebruik van de Coolsingel als doorgaande fietsroute accepteren. De netwerkvisie wordt aangepast zodat de Coolsingel ook een voorkeurroute wordt. De tweede oplossing is de routes A en B aantrekkelijker te maken voor het doorgaande fietsverkeer. Dit kan door de inzet van verkeersmanagement (route-informatie, prioriteit bij oversteken) en door de route beter in te richten (ruimte voor de fietser in het dwarsprofiel).
 

3. Netwerkanalyse

Door het combineren van gegevens uit verschillende bronnen kunnen we het functioneren van het verkeersnetwerk op verschillende niveaus kwantificeren.

Beleidsmatig gezien volstaat het om met een relatief lage frequentie, bijvoorbeeld maandelijks, de kwaliteitseisen uit het referentiekader te toetsen. In figuur 4 is een onderdeel afgebeeld uit de netwerkanalyse voor autoverkeer die in 2018 maandelijks is uitgevoerd voor Groningen Bereikbaar. Door elke maand de kwaliteit te ‘meten’, ontstaat er inzicht in structurele knelpunten in het netwerk. Ook kan een trend in het functioneren worden ontdekt: hoe ontwikkelt de kwaliteit zich door de tijd?
 

Figuur 4: De relatieve doorstroming, ten opzichte van de freeflow, voor alle stedelijke assen in Groningen voor de afgelopen zes maanden.

 
Als er input geleverd moet worden voor een project, dan is waarschijnlijk een gedetailleerdere netwerkanalyse nodig. Bij het ontwerp van bijvoorbeeld een dynamisch-verkeersmanagementsysteem kunnen data-analyses inzicht geven in de oorzaak, de omvang en de frequentie van de problemen. Zo wordt duidelijk wat de impact is voor het multimodale netwerk, in tijd en ruimte, wanneer het knelpunt optreedt. Er kan worden geïdentificeerd welke wegvakken we effectief als buffer kunnen inzetten en op welke routes er nog ruimte is om extra verkeersvraag op te vangen.
 
Figuur 5: Voorbeeld van een analyse voor implementatie van beleid. In dit geval geven snelheden op basis van floating car data inzicht in knelpunten in Utrecht. Deze analyses vormen de basis voor het ontwerp van een dynamisch-verkeersmanagementsysteem.

 
Doorontwikkeling
De leidraad voor multimodaal Gebiedsgericht Benutten wordt momenteel toegepast en getoetst in drie pilotprojecten. In Groningen gaat het om een nieuwe verbinding tussen de ringweg en de binnenstad. Het project in Rotterdam betreft de herinrichting van de Coolsingel, waarbij er meer ruimte gecreëerd wordt voor andere modaliteiten dan de auto. In Utrecht wordt de Westelijke Stadsboulevard ontworpen, waarbij de leefbaarheid en veiligheid voor de omwonenden een grote rol speelt. Zie verder de kaders hieronder.

De pilots worden in de loop van 2019 afgerond. De inzichten die we daarbij opdoen, worden in LVMB-verband besproken en helpen om de methodiek verder te ontwikkelen en te concretiseren. De bedoeling is om de kennis die wordt opgedaan ook breder te delen dan alleen in LVMB-verband. Het LVMB en CROW zijn voornemens om de methodische kant van deze aanpak op te nemen in een CROW-publicatie, als een multimodale doorontwikkeling van Gebiedsgericht Benutten Plus.

De hoop is dat zoals de gebiedsgerichte benuttings-aanpak ooit de nieuwe ‘standaardwerkwijze’ voor gemeenten en regio’s in Nederland werd, straks de multimodale aanpak standaard wordt.

____

De auteurs
Koen Adams en Jaap van Kooten zijn respectievelijk partner en strategisch adviseur van Arane Adviseurs.
Met medewerking van: Terry Albronda (LVMB, gemeente Groningen), Judith Boelhouwers (gemeente Rotterdam), Peter Jan Kleevens (gemeente Utrecht) en Emile Oostenbrink (CROW).

 

Pilot gemeente Groningen: Oosterhamrikzone

 

 
Project
In het project Aanpak Oosterhamrikzone realiseert gemeente Groningen een nieuwe verbinding tussen de oostelijke ringweg en de binnenstad voor auto’s, fietsers en bussen. Met deze verbinding hoopt de gemeente de doorstroming van het verkeer aan de oostkant van de stad te verbeteren en de robuustheid van het netwerk te vergroten.

De bedoeling is dat de mGGB-pilot de gemeente inzicht geeft in de uitgangspunten voor en het ontwerp van de nieuwe verbinding. Ook moet duidelijk worden welk pakket aan (verkeers-) maatregelen verder nodig is om het verkeersnetwerk in dit deel van de stad te laten functioneren. Hiertoe bepaalt Groningen eerst de netwerkvisie: hoe zou het netwerk moeten functioneren? Gezien de stedelijke context van het gebied, dient die visie een multimodaal karakter te hebben.

Meerwaarde mGGB
Bijzonder aan de pilot in Groningen is dat de ontwikkeling van de landelijke methodiek gekoppeld wordt aan het ontwerpproces voor de nieuwe verbinding. De gemeente wil met de pilot tot een multimodaal afwegingskader (op hoofdlijnen) komen. Met dit kader kunnen de discussies over modaliteiten – welke gaat waar voor? – aan de voorkant worden gevoerd. Dat maakt het eenvoudiger om beslissingen te maken.

De GGB+ methodiek heeft al bewezen dat het de regionale samenwerking tussen wegbeheerders kan verbeteren. Groningen verwacht dat met mGGB ook de samenwerking bínnen de eigen organisatie, tussen de verkeersdisciplines, beter wordt.

De gemeente hoopt verder dat de kennis en ervaring die zij in het project Aanpak Oosterhamrikzone opdoet, in een later stadium ook in andere deelnetwerken te gebruiken is. Wie weet leidt dat uiteindelijk tot een multimodale netwerkvisie voor de hele stad.

 

Pilot Gemeente Rotterdam: Coolsingel

 

 
Project
De bekende Coolsingel in Rotterdam is een belangrijke schakel in het verkeersnetwerk. Van oudsher vindt er op de Coolsingel een ‘strijd’ plaats tussen de modaliteiten openbaar vervoer, auto, fiets en voetganger: wie krijgt welke ruimte in het profiel van de weg en wie krijgt prioriteit bij de verkeerslichten?

Op dit moment wordt de Coolsingel heringericht. De Coolsingel moet weer een levendige stadsboulevard worden, met veel ruimte voor flaneren en winkelen. Er komen onder andere een brede wandelpromenade en een tweerichting fietspad aan één zijde van de weg. Het aantal rijstroken voor de auto wordt verminderd en de auto zal meer dan in het verleden ‘te gast’ zijn. De huidige vrij liggende trambaan blijft ongewijzigd. Het gewijzigde profiel van de weg heeft tot gevolg dat het aantal met verkeerslichten geregelde kruispunten toeneemt. Bij elk van deze verkeerslichten staat de gemeente voor de lastige keuze hoe de groentijd te verdelen tussen de modaliteiten.

De gemeente Rotterdam gebruikt de mGGB-methodiek vooral om meer inzicht te krijgen in de regeltechnische afwegingen om de nieuwe Coolsingel optimaal te laten functioneren. Omdat het infrastructurele ontwerp van de Coolsingel al vastligt, is het niet de bedoeling om met de methodiek het ontwerp zelf te onderzoeken.

Meerwaarde mGGB
In de Rotterdamse pilot bleek als snel dat de regeltechnische keuzes op de Coolsingel niet alleen vanuit de Coolsingel zelf kunnen worden bezien. Er is daarom voor het gehele centrumgebied, het gebied binnen de S100, een multimodale netwerkvisie opgesteld voor voetgangers, fiets, openbaar vervoer en auto.

Bij de pilot zijn professionals vanuit alle verkeersdisciplines binnen de gemeente betrokken. De mGGB-methode dwingt die collega’s om met elkaar keuzes te maken, zowel in de voorkeursroutes voor de verschillende modaliteiten, als tussen de modaliteiten onderling. Dit is een meerwaarde op zich!

De mGGB zal verder leiden tot concrete oplossingsrichtingen om de beleidsuitgangspunten een plek te geven in het de verkeerslichtenregelingen. Na realisatie van de Coolsingel worden deze ingezet.

 

Pilot gemeente Utrecht: Westelijke Stadsboulevard

 

 
Project
In de stedelijke mobiliteitsvisie van gemeente Utrecht is een stadsboulevard opgenomen: een stadsring voor bestemmingsverkeer met meer aandacht voor leefbaarheid. Deze stadsboulevard wordt nu stapsgewijs gerealiseerd. Doorgaand verkeer moet verminderen en de dwarsverbindingen met belangrijke fietsroutes en openbaarvervoerstromen moeten worden gefaciliteerd.

De Westelijke Stadsboulevard of WSB heeft in het huidige ontwerp doorstromingsproblemen en de verwachting is dat deze na herinrichting niet meteen verdwijnen. Het maaiveldontwerp van de WSB zal worden ondersteund door een dynamisch-verkeersmanagementsysteem dat regelt op ongewenste situaties, conform de uitgangspunten uit de netwerkvisie.

Meerwaarde mGGB
De netwerkvisie levert input voor het ontwerp van de WSB. Functies van wegen en fietspaden en prioriteiten van ov-verbindingen kunnen leiden tot aanpassingen in het maaiveldontwerp.

Een netwerkanalyse levert de kiemlocaties van verkeersproblemen waarop het verkeersmanagementsysteem zal regelen. Ook is zichtbaar gemaakt waar er nog ruimte in het netwerk is, zodat de wachtrijen over het netwerk kunnen worden verdeeld.

Er wordt een mix van maatregelen ingezet om de verkeerssituatie te regelen conform het wensbeeld. Mobiliteitsmanagement, verkeersmanagement en een nieuw ontwerp zijn de in te zetten middelen. De netwerkvisie en netwerkanalyse (nulmeting) leveren de input.