Overvolle stroomnetten, klimaatverandering, toenemende internationale dreigingen – en dat in combinatie met een mobiliteitssysteem dat qua capaciteit redelijk aan z’n maximum zit. Onder deze omstandigheden is het wachten op problemen. Wat hieraan te doen? De dreigingen wegnemen gaat onze verkeerspet te boven, maar het systeem weerbaar en veerkrachtig maken is wel een taak voor wegbeheerders en verkeersmanagers.
Bosbrand Veluwe, 12 augustus 1995.Vrachtauto’s en personenwagens rijden bij Kootwijk ineens een dikke mist van rook in. Al snel slaan de vlammen over het asfalt. Auto’s maken rechtsomkeert en rijden tegen de verkeersrichting in terug. De A1 tussen Hoevelaken en Beekbergen wordt tot laat in de avondafgesloten voor verkeer.
Terroristische dreiging, 27 september 2001. Het leger en de politie sluiten vanwege mogelijke aanslagen de Coen- en Zeeburgertunnel in Amsterdam en de Benelux- en Botlektunnel in Rotterdam af.
Hoog water Limburg, 13 juli 2021. Door hevige regenval ondervinden verschillende dorpen en steden wateroverlast. Honderden mensen worden geëvacueerd, de A79 staat blank. Enkele dagen later moet ook de A2 urenlang op slot.
Stroomstoring, 29 september 2025.Wegkantsystemen in Midden-Nederland vallen uit. Spitsstroken op de A12, A27 en A28 kunnen niet open. Rond half negen staat er op de A28 van Zwolle naar Utrecht meer dan 22 kilometer file.
Drones, november 2025. Het regent meldingen van drones in België en Nederland. Ze worden waargenomen in het havengebied Antwerpen, bij militaire bases, de kerncentrale Doel en boven de vliegvelden van Brussel, Luik en Eindhoven. Het wegverkeer ondervindt er nog weinig hinder van, maar het vliegverkeer des te meer.
Maatregelen
Deze kleine bloemlezing maakt goed duidelijk dat ons vervoerssysteem veel meer onregelmatigheden te verstouwen kan krijgen dan alleen ongevallen en wegwerkzaamheden. Overstromingen, brand, stroomuitval, terroristische dreigingen en zelfs acties door vreemde mogendheden – ze kunnen de doorstroming op onze wegen uren en soms wel dagen ernstig verstoren.
Natuurlijk volgen na elk groot incident rapporten en worden maatregelen genomen om de put te dempen. Na de brand langs de A1 bijvoorbeeld zijn langs verschillende trajecten brede stroken boomvrij gemaakt, zodat bij een nieuwe brand de vlammen niet meer zo makkelijk de weg bereiken. En na zeer hoge waterstanden en (bijna-) overstromingen in Nederland in 1993 en 1995 – die verstoring was nog weer wat erger dan de overlast in Limburg die we hierboven noemden – is Ruimte voor de Rivier opgezet om hoog water in onze rivieren beter op te kunnen vangen.
Die oplossingen hebben absoluut hun nut. De vraag is alleen of het genoeg is. Door overvolle stroomnetten, klimaatverandering en internationale dreigingen is de kans op (zeer) ernstige problemen alleen maar toegenomen. Dus nee, we zijn er nog niet.
Dat was in de jaren 2020 reden voor de Nederlandse overheid om de zaken grootser, breder, samenhangender en vooral ook proactiever aan te pakken. Daarvoor werd De Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk der Nederlanden 2023-2029 uitgewerkt en in april 2023 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het bijbehorende rapport bevat een opsomming van alle dreigingen – van terrorisme tot infectieziekten en alles daartussen – en beveelt acties aan als ‘Intensiveren klimaatmitigatie en -adaptatie’ en ‘Beter beschermen van de vitale infrastructuur’, waaronder ook ons wegennet.
Europese richtlijn
Dat klinkt goed, maar een ‘strategie’ wil nog wel eens stranden in goede voornemens. Gelukkig hebben we Europa nog: die kwam min of meer tegelijk, in 2022, met de EU 2022/2557, de Critical Entities Resilience Directive, kortweg CER-richtlijn. De lidstaten van de EU moeten deze richtlijn ‘vertalen’ naar nationale wetgeving en vanaf 2026 laten ingaan.
In Nederland krijgt de richtlijn vorm als de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten, Wwke. Deze is op 4 september 2025 besproken in een commissievergadering van de Tweede Kamer. Het streven is om de wet in de eerste helft van 2026 in te laten aan. Naast de Wwke komt er ook het Bwke: het Besluit weerbaarheid kritieke entiteiten. Die is meer gericht op de praktische uitvoering van de Wwke.
België is iets minder ver, maar heeft al wel een eerste wetsontwerp voor omzetting van de CER-richtlijn in Belgische wetgeving goedgekeurd.
Met de CER-richtlijn en de nationale ‘vertalingen’ is er nu dus ook een juridisch – lees: dwingend – kader voor het uitvoeren van bijvoorbeeld die Veiligheidsstrategie.
Opzet CER-richtlijn
Hoe steekt de CER-richtlijn in elkaar en, meer specifiek, hoe raakt dat ons vakgebied? De EU onderscheidt elf sectoren die verdere bescherming behoeven – zie figuur 1. De sectoren Energie en Vervoer zijn dermate divers, dat die in deelsectoren zijn verdeeld. Voor Vervoer zijn dat Lucht, Spoor, Water, Weg en Openbaar vervoer.
Voor elk van die (deel)sectoren benoemt de richtlijn een of meer kritieke entiteiten: de partijen die verantwoordelijk zijn voor de weerbaarheid van de betreffende sector. Zij moeten toezien op de essentiële diensten, gedefinieerd als ‘diensten die van cruciaal belang zijn voor de instandhouding van vitale maatschappelijke functies, economische activiteiten, de volksgezondheid en openbare veiligheid of het milieu’. De kritieke entiteiten moeten deze diensten beschermen tegen uitval door ze bestand te maken tegen bijvoorbeeld hevige regenval (= voorkomen). Ook moeten ze de diensten zo opzetten dat als een dienst toch geraakt worden, de schade beperkt blijft (= robuust maken) en de dienst zo snel mogelijk weer ‘als vanouds’ kan functioneren (= veerkrachtig maken).
Wegvervoer
Voor ons vakgebied is de deelsector Weg van de sector Vervoer natuurlijk interessant. Hiervoor zijn twee kritieke entiteitenaangewezen: de wegenautoriteiten verantwoordelijk voor het verkeersbeheer (in het Engels traffic management control) en de exploitanten van intelligente vervoerssystemen (intelligent traffic systems, ITS).
Dat is een interessant gegeven. Met deze twee entiteiten erkent de CER-richtlijn dat niet slechts het fysiek beschermen en berijdbaar houden van wegen, bruggen, tunnels enzovoort belangrijk is, maar dat ook alle services eromheen bescherming verdienen. Dat is niet meer dan terecht: die services zorgen er immers voor dat het verkeer ordelijk, veilig en vlot kan stromen. Verkeersmanagement en ITS zijn zelfs prima instrumenten om de fysieke infrastructuur (extra) weerbaar te maken: ze kunnen ons helpen een eventuele uitval van wegen, tunnels enzovoort beter op te vangen.
Opvallend is ook dat de richtlijn bij het verdelen van de verantwoordelijkheden niet kijkt naar eigendom (‘van wie is de weg?’), zoals in Nederland de Wegenwet doet. De CER-richtlijn gaat juist uit van de functie: wie beheert of managet de verkeersstromen en wie zet ITS in? Daarmee is de blik vanzelf netwerkbreed en gericht op samenwerking. Zowel verkeersmanagement als ITS houden immers niet op bij ‘eigendomsgrenzen’. Zo kan ook het werken aan weerbaarheid zich niet beperken tot bijvoorbeeld de wegen die van het rijk zijn, maar zal het zich moeten uitstrekken tot provinciale en belangrijke gemeentelijke stroom- en ontsluitingswegen. Juist op het meer regionale en bovenregionale niveau leiden verstoringen het snelst tot ontwrichting en cascade-effecten. Vanuit weerbaarheid geredeneerd zijn netwerkmanagement en een gebiedsgerichte aanpak dus van groot belang.
Extra dimensie
Met die gebiedsgerichte benadering hebben we als vakgebied gelukkig de nodige ervaring, maar het aspect weerbaarheid voegt daar wel een extra dimensie aan toe. Het huidige verkeersmanagement is bijvoorbeeld erg gericht op het maximaal benutten van de wegen die er zijn. Maar hoe verhoudt zich dat tot de gewenste robuustheid, dat het systeem tegen een stootje moet kunnen? Heb je dan niet juist wat ruimte en redundantie nodig? Of kunnen we met hetzelfde verkeersmanagement die ruimte juist creëren als de nood aan de man is? De focus ligt nu nog erg op de reguliere omstandigheden – en hooguit op de situatie tijdsens wegwerkzaamheden en evenementen. Duidelijk is dat we die blik moeten verruimen naar ook extreme omstandigheden.
Een andere vraag is hoe we én de infrastructuur én de voorzieningen voor verkeersbeheer en ITS moeten beschermen. Beschermen kost (groot) geld, dus dat lukt niet ineens. Traditioneel zou je dan maatregelen uitwerken, prioriteren – op basis van modelmatige berekeningen van de kans op een incident en de impact ervan – en stap voor stap doorvoeren. Die rationale aanpak past goed bij ‘onintelligente’ dreigingen, zoals overstromingen als gevolg van klimaatverandering. Maar we krijgen ook steeds meer te maken met ‘intelligente’ dreigingen uit landen die ons minder goed gezind zijn. Daar valt nauwelijks tegenop te prioriteren: als ze kwaad willen en het ene gat is dicht, dan gaan ze gewoon op zoek naar het andere gat. Dus hoe vlieg je dat aan?
En let wel, we doen tot nu toe alsof we in de deelsector wegvervoer onze eigen boontje kunnen doppen. Voor het beteugelen van veel dreigingen zijn we echter ook afhankelijk van de maatregelen in andere sectoren. We noemden bijvoorbeeld stroomuitval als een mogelijke bedreiging voor het wegverkeer. De oplossing daarvoor ligt voor een belangrijk deel bij de sector Energie. Voor verkeersmanagement en ITS zijn we ook afhankelijk van de sector Digitale infrastructuur, voor onder meer glasvezelverbindingen, 4G/5G en GPS. En bij vervoer komt steeds vaker het Bankwezen om de hoek kijken: om tolwegen te betalen, voor het parkeren, het gebruik van deelauto’s en, in de deelsectoren Spoor en Openbaar vervoer, om met de trein, tram, bus en metro te reizen. Verkeer weerbaar maken bestrijkt dus minimaal vier sectoren van de CER-richtlijn. Zie ook bijgaande figuur.
Figuur 1: De sectoren die volgens de CER-richtlijn aan weerbaarheid moeten werken. Deze sectoren opereren niet in een vacuüm. Om bijvoorbeeld het wegverkeer goed te laten functioneren, zijn er niet alleen maatregelen in de ‘eigen’ sector Vervoer nodig, maar ook in de sectoren Energie, Digitale infrastructuur en Bankwezen.
Leeswijzer
Het is dus om meerdere redenen een enorme en vooral ook complexe uitdaging om aan weerbaarheid te werken. Wat dat aangaat is het alleen maar goed dat er al een Veiligheidsstrategie is én dat er een Europees juridisch kader is als stok achter de deur. Beide zijn bovendien domein- en sectoroverstijgend en dragen alleen al om die reden bij aan de broodnodige afstemming, samenwerking en ‘leren van elkaar’.
Natuurlijk staan we pas aan het begin van een ongetwijfeld langdurig proces. Het is ook nog even afwachten hoe Nederland en België vanaf volgend jaar precies uitvoering gaan geven aan de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten. Er wordt in ieder geval al druk over vergaderd en overlegd, in Nederland onder meer aan een nieuwe Weerbaarheidstafel. Veel is vertrouwelijk – niet verwonderlijk gelet op die meer ‘intelligente’ dreigingen – maar veel is ook gewoon nog onduidelijk.
Toch willen we in deze uitgave bij het thema stilstaan. Juist omdat het de komende tijd nog voor veel hoofdbrekens en werk zal zorgen. Ook al weten we nog niet precies van de hoed en de rand, dan is het toch belangrijk het onderwerp op z’n minst verkend te hebben.
Daarom hebben we een mooie serie artikelen, verkenningen, voorbereid. Om te beginnen verdiepen we ons verder in het begrip weerbaarheid: wat verstaan we er precies onder en hoe meet dan wel modelleer je het?
We gaan in op wat de kritieke entiteiten ‘verkeersautoriteiten’ op hun bordje krijgen: naast assetmanagementverantwoordelijkheden dus ook verkeersmanagement. We belichten de rol van de ‘ITS-exploitanten’. Vooral dit deel raakt andere sectoren.
Vervolgens maken we een uitstapje naar het Spoor en het Openbaar vervoer, met als casus de metro van regio Amsterdam. Hoe hangt de vlag in deze deelsector?
En verder blikt hoogleraar Serge Hoogendoorn alvast vooruit naar wat de wetenschap ziet als vervolg op weerbaarheid, namelijk antifragiliteit.
Daarmee schetsen we een beeld van de opgave die we er de komende jaren bij krijgen. Gelet op de omvang ervan zal het zeker niet de laatste keer zijn, dat we het in NM Magazine over weerbaarheid hebben. Maar dat doen we graag. The times they are a-changin’ – dus het vakgebied moet mee.
_____
De auteurs
Ing. Paul van Koningsbruggen is directeur Mobiliteit bij Technolution en redacteur van NM Magazine.
Ir. Job Birnie is senior adviseur Verkeersmanagement bij Goudappel.
